رای شماره ۱۳۳۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال نامه شماره ۲۳۱/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰ رئیس امور حقوقی و قوانین ...

رای شماره ۱۳۳۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال نامه شماره ۲۳۱/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰ رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۸/۷/۲       شماره دادنامه: ۱۳۳۰      شماره پرونده: ۱۵۹۱/۹۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای منصور اسفندی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۲۳۱/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰ رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۲۳۱/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰ رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

به استحضار می‌رساند: از ابتدای سال ۱۳۸۸ و در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری با ایجاد تشکیک و ابهام از سوی غیراثرات اداری و حقوقی تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی متوقف گردید. با پیگیری و انجام مکاتبات عدیده مشمولین، نهایتاً معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور طی مصوبات شماره ۲۰۰۶۳۴/ت۴۸۶۱۹هـ ـ ب۱۳۹۱/۱۰/۱۲ و نیز ۴۸۶۱۹/۹۲۶۰ـ ۱۳۹۲/۱/۲۴ ادامه روند ذکر شده را  تنفیـذ نمود کـه مراتب طـی بخشنامه‌های شماره ۷۱۰/۶۰ـ ۱۳۹۱/۱۱/۱۵ و نیز ۷۱۰/۰۵ـ ۱۳۹۲/۱/۲۸ تـوسط معاونت توسعه مدیریت و پشتیبانی وقت وزارت متبوع جهت اجرا ابلاغ گردید سپس اداره کل امور فنی صندوق بازنشستگی کشوری طی نامه شماره ۱۹۳۵۱/ص/۲۶۰ ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲ عنوان امور حقوقی معاونت حقوقی یاد شده خواستار اعلام تاریخ اجرای مصوبات مذکور شد که مرجع ذکر شده طی جوابیه شماره ۹/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰ به تاریخ اجرایی ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ اعلام نمود اینک از آنجا که مجلس شورای اسلامی به عنوان مقنن و مرجع عالی قانونگذاری در کشور وظیفه هرگونه تفسیر، تغییر، تخصیص، اصلاح و... در مورد قوانین مصوب خویش را نیز به عهده دارد به‌نظر می‌رسد تشکیک و ابهام اولیه در خصوص تبصره فوق اصولاً صحیح نبوده عمل حقوقی نیز محسوب نمی‌گردد چرا که قانون مدیریت خدمات کشوری (خصوصاً ماده ۱۲۷) به صورت نسخ صریح یا ضمنی نامی از اساسنامه سازمان آموزش و پرورش استثنایی به میان نیاورده است پس از ایجاد ابهام نیز روند اجرایی پیگیری و حل و فصل موضوع نیز چندان صحیح به‌نظر نمی‌رسد (اقدام مراجع ذکر شده در خصوص هرگونه دخل و تصرف در مورد قوانین مجلس شورای اسلامی فاقد وجاهت قانونی و هرگونه آثار حقوقی است) لذا در مانحن‌فیه منسوخ نمودن جوابیه ذکر شده مورد تقاضاست. ایراد دیگر اینکه به دلیل مسبوق به سابقه بودن موضوع مطروحه اساساً پاسخ ارائه شده نمی‌توانسته و نمی‌باید بر اساس ماده ۳۰ آیین‌نامه داخلی هیأت دولت صادر و ابلاغ گردد چرا که اصولاً موضوعات بدوی در هیأت دولت مصوب و ابلاغ می‌گردد که در مانحن‌فیه موضوعاً منتفی است. نکته دیگر اینکه تصمیم‌گیری در خصوص هرگونه تغییر و اصلاح قوانین به لحاظ شکلی و ماهوی از طرق قانونی پیش‌بینی شده توسط مراجع ذیصلاح می‌باید صورت پذیرفت. آخرالامر اینکه با عنایت به موارد معنونه به شرح صدرالذکر خواهشمند است ضمن بررسی و رسیدگی به‌موضوع بدواً نامه شماره ۱/۹۱/۴۴۱۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰ امور حقوقی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری ملغی‌الاثر و سپس دادنامه مربوطه در خصوص الزام به ادامه روند اجرایی مزایای ناشی از تبصره یاد شده برای کلیه مشمولین و اینجانب از تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ کمافی السابق صادر و اعلام گردد تا با توجه به اصل فقهی لاضرر و لاضرار فی الاسلام و نیز ماده ۱ قانون مسئولیت مدنی موجبات تضییع حقوق حقه اینجانب فراهم نگردد.»

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:

«برادر ارجمند جناب آقای ابراهیم زاده

مدیرکل محترم امور فنی صندوق بازنشستگی کشوری

موضوع: سنوات ارفاقی

با سلام و احترام، بازگشت به نامه شماره ۱۹۲۵۱/ص/۲۶۰ اشعار می‌دارد: با عنایت به ماده ۳۰ آیین‌نامه داخلی هیأت دولت، تصویب‌نامه شماره ۲۰۰۶۳۴/ت۴۸۶۱۹هـ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ از تاریخ ابلاغ لازم‌الرعایه است و اجرای آن به تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ مجاز نمی‌باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به موجب لایحه شماره ۵۴۸۵۲۵ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۸ توضیح داده است که:

«با سلام و تحیت

احتراماً و با کسب اجازه در پاسخ به ابلاغیه شماره ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۲۷۰۲۴۱۱ـ ۱۳۹۴/۱۱/۲۰ درخصوص آقای منصور اسفندی اعلام می‌دارد: همان‌گونـه کـه در سـوابق ارسالی منضم بـه دادخواست تقدیمی شـاکی ملاحظه می‌فرمایند این امور در پاسخ به‌استعلام به عمل آمده توسط صندوق بازنشستگی کشوری، در مورد تاریخ اجرای تصویب‌نامه شماره ۲۰۰۶۳۴/ت۴۸۶۱۹هـ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ هیأت‌وزیران، مبنی بر احتساب سنوات خدمت دولتی شاغلین موضوع تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی، با توجه به ماده ۳۰ آیین‌نامه داخلی هیأت دولت اعلام نظر نموده و این اعلام نظر بر خلاف استنباط شاکی قانونگذاری محسوب نمی‌گردد. با توجه به مراتب فوق، به نظر این امور از شاکی تضییع حقی به عمل نیامده و ایشان این سازمان را بلا وجه طرف شکایت قرار داده است. در خاتمه با پوزش از اطاله کلام و با عنایت به  موارد یاد شده رد شکایت ایشان در راستای حفظ منافع و مصالح حاکمیت و حقوق بیت المال مورد استدعاست.»

  مدیرکل امور حقوقی صندوق بـازنشستگی کشـوری نیـز بـه موجب لایحه شماره ۲۵۹۴۳/ص/۲۳۵ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۲۶ توضیح داده است که:

«با سلام

بازگشت به پرونده کلاسه ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۲۷۰۲۴۱۱ـ ۱۳۹۴/۱۱/۲۰ متضمن دادخواست آقای منصور اسفندی و در مقام دفاع به استحضار می‌رساند:

الف) با عنایت به اینکه نامبرده متقاضی ابطال نامه شماره ۲۳۱/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰ معاونت توسعه و مدیریت سرمایه انسانی ریاست جمهوری می‌باشد، لذا خواسته ایشان ارتباطی با شرح وظایف این صندوق نداشته، بنابراین مستند به بند پ ماده ۵۳ قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.

ب) علی ایحال به موجب تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی مصوب ۱۳۶۹/۹/۲۱ هر «پنج سال سابقه خدمتی دولتی رضایت بخش در سازمان از هر نظر از جمله بازنشستگی شش سال محسوب می‌گردد». از سویی در ماده ۱۰۵ قانون مدیریت خدمات کشوری سنوات خدمت قابل احتساب برای بازنشستگی و وظیفه تعریف شده است: «منظور از سابقه  خدمت در این قانون برای بازنشستگی آن مدت از سوابق خدمت کارمندان می‌باشد که در حال اشتغال به صورت تمام وقت انجام شده و کسور مربوط را پرداخت نموده یا می‌نماید و مرخصی استحقاقی و استعلاجی و مدت خدمت نیمه وقت بانوان به استناد قانون راجع به خدمت نیمه وقت بانوان مصوب ۱۳۶۲ (مشروط بر اینکه کسور بازنشستگی به طور کامل پرداخت شده باشد) و مدت خدمت نظام وظیفه به عنوان سابقه خدمت کارمندان محسوب می‌گردد.» با این ترتیب تصریح قانونگذار به احتساب مدت «مرخصی استحقاقی و استعلاجی» و نیز خدمت نیمه وقت بانوان موضوع «قانون راجع به خدمت نیمه وقت بانوان» و همچنین «خدمت نظام وظیفه» و عدم ذکر و یا تصریح نام سایر حالتها و دیگر انواع خدمت و لغو کلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر طی ماده ۱۲۷ همان قانون، اجرای تبصره ۵ ماده واحده قانون صدرالذکر را با سوال مواجه کرد. لذا مراتب طی نامه‌ای از دفتر حقوقی معاونت توسعه مدیریت استعلام شد که منجر به اخذ پاسخ دفتر مزبور به شماره ۲۳۱/۱۳۶۸۳۲ـ ۱۳۸۸/۱۲/۲۳ (به شرح اینکه می‌باید در اجرای ماده واحده فوق  مقررات ماده ۱۰۵ قانون استخدام کشوری لحاظ گردد) شد.

ج) عدم قابلیت اجرای تبصره ۵ قانون مورد بحث از تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ به بعد موضوعی است که مورد تأیید وزارت آموزش و پرورش هم بوده است.

د) بنا به پیشنهاد وزارت آموزش و پرورش و به موجب تصویب‌نامه شماره ۲۰۰۶۳۴ت۴۸۶۱۹هـ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ هیأت‌وزیران مقرر شد که «سنوات خدمت دولتی موضوع تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی مصوب ۱۳۶۹ به مدت ۵ سال از لحاظ بازنشستگی به میزان ۶ سال محاسبه می‌شود» لذا درباره اجرای تصویب‌نامه مورد اشاره هیأت‌وزیران و متعاقباً درباره تاریخ اجرای تصویب‌نامه یاد شده مراتب از اداره حقوقی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری استعلام گردید که امور حقوقی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری طی نامه شماره ۲۳۱/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰ اعلام نمود با عنایت به ماده ۳۰ آیین‌نامه داخلی هیأت دولت، تصویب‌نامه ۲۰۰۶۳۴/ت۴۸۶۱۹هـ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ هیأت‌وزیران از تاریخ ابلاغ لازم‌الرعایه است و اجرای آن به تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ مجاز نمی‌باشد. با این ترتیب به طوری که ملاحظه می‌فرمایید. در اجرای ماده ۱۱۲ قانون استخدام کشوری نظرات معاونت توسعه مدیریت و سرمایه ریاست جمهوری برای دستگاه‌های اجرایی لازم‌الاجرا می‌باشد.

  بدیهی است با اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری و در اجرای ماده ۱۰۵ آن محاسبه سنوات خدمت ارفاقی موضوع تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی کشور منتفی شده است. ضمناً بدیهی است که کلیه تصویب‌نامه‌های هیأت‌وزیران از تاریخ تصویب قابلیت اجرایی دارند، لذا تصویب‌نامه مذکور نیز از این قاعده مستثنی نمی‌باشد و از تاریخ تصویب به بعد (۱۳۹۱/۱۰/۱۲) قابلیت اجرایی دارد. بنابراین خواسته مشارالیه برای احتساب سنوات خدمت ارفاقی از بابت خدمت در سازمان یاد شده در حد فاصل زمانی ۱۳۸۸/۱/۱ لغایت ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ و همچنین ابطال نامه معاونت توسعه و مدیریت سرمایه انسانی ریاست جمهوری فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. با عنایت به موارد معروضه و با توجه به عدم تخطی این صندوق از قوانین و مقررات مربوطه رد دعوا مورد استدعاست.»

همچنین معاون وزیر و رئیس سازمان آموزش و پرورش استثنایی وزارت آموزش و پرورش به موجب لایحه شماره ۹۷۰۰۰/۲۰۸۱۳ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۲۵ توضیح داده است که:

«با سلام و احترام

در خصوص شکایت آقای منصور اسفندی مبنی بر الزام به اجرای تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی از تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ مراتب ذیل را در مقام دفاع به استحضار می‌رساند:

۱ـ به استناد ماده ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری چون کلیه قوانین عام و خاص مغایر با قانون مدیریت خدمات کشوری از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون لغو شده است و تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی در زمره قوانین عام و خاص و مغایر با قانون مذکور می‌باشد لذا اجرای تبصره ۵ قانون استنادی شاکی از ۱۳۸۸/۱/۱ فاقد اثر قانونی بوده و لغو بلااثر شده است و قابلیت اجرایی ندارد.

۲ـ با لحاظ قانون صدرالاشاره که اعطای سنوات ارفاقی را از تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ متوقف و ممنوع اعلام کرده است بنابراین بعد از تاریخ مورد اشاره الزام و تکلیفی متوجه این سازمان جهت اجرای تبصره ۵ ماده واحده مذکور و احتساب سنوات ارفاقی نخواهد بود.

۳ـ به استناد مصوبه شماره ۲۰۰۶۳۴/ت۲۸۶۱۹هـ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ هیأت‌وزیران سنوات خدمت دولتی شاغلین موضوع تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل آموزش و پرورش  استثنایی را از زمان تصویب این مصوبه ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ هر ۵ سال خدمت را از هر لحاظ از جمله بازنشستگی به میزان ۶ سال قابل محاسبه دانسته و تجویز نموده است.

۴ـ در اجرای مصوبه هیأت‌وزیران به موجب بخشنامه ۷۱۰/۰۵ـ ۱۳۹۲/۱/۲۸ معاون توسعه مدیریت و پشتیبانی وزارت متبوع مراتب محاسبه سنوات  ارفاقی و اینکه ۵ سال سابقه خدمت از هر لحاظ از جمله بازنشستگی به میزان ۶ سال محاسبه شود ابلاغ شده است.

۵ ـ به استناد نامه ۹۴/۱۲/۲۰۱/۹۱/۴۴۹۰۷ [۲۳۱/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۴/۱۲/۲۰] رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور در پاسخ به استعلام مدیرکل امور فنی صندوق بازنشستگی کشوری به شماره ۱۹۲۵۱/ص/۲۶۰ ـ ۱۳۹۱/۲/۲ اعلام شده است: که با عنایت به ماده ۳۰ آیین‌نامه داخلی هیأت دولت، تصویب‌نامه شماره ۲۰۰۶۳۴/ت۴۸۶۱۹هـ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۲ از تاریخ ابلاغ لازم‌الرعایه و اجرای آن به تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ مجاز است.

با عنایت به موارد مطروحه و مستندات قانونی مذکور چون اقدام این سازمان در اجرای موازین قانونی صورت گرفته و حقی از شاکی ضایع نشده و ادعای ایشان فاقد وجاهت قانونی است بر این اساس با تقدیم مدارک و مستندات قانونی مربوطه رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»

در خصوص ادعای مغایر بودن موضوع نامه شماره ۱/۹۱/۴۴۹۰۷ [۲۳۱/۹۱/۴۴۹۰۷ـ ۱۳۹۱/۱۲/۲۰] رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۹۷/۱۰۲/۷۵۳۱ـ ۱۳۹۷/۸/۱۵ اعلام کرده است که:

«تشخیص این مطلب که تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی در زمره قوانین مغایر با قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد و در نتیجه تبصره مذکور دارای ناسخ می‌باشد و یا اینکه تبصره مذکور مغایر با قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌باشد و ناسخی ندارد و در نتیجه بخشنامه مورد شکایت خلاف قانون است بر عهده دیوان عدالت اداری می‌باشد و تشخیص و حکم دیوان ملاک عمل خواهد بود. »

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۷/۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف ـ با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان در پاسخ به استعلام دیوان عدالت اداری مبنی بر مغایرت زمان اجرای مصوبه با شرع، طی نامه شماره ۹۷/۱۰۲/۷۵۳۱ـ ۱۳۹۷/۸/۱۵ خلاف شرع بودن مصوبه را اعلام نکرده است، بنابراین در اجرای تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ موجبی برای ابطال زمان اجرای مصوبه از بُعد شرعی وجود ندارد.

ب ـ با توجه به اینکه به موجب تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی مصوب سال ۱۳۶۹ مقرر شده است: «پنج سال خدمت دولتی رضایتبخش در سازمان از هر نظر از جمله بازنشستگی شش سال محسوب می‌گردد.» و از آنجایی که در قانون مدیریت خدمات کشوری حکمی مغایر با  مقرره قانونی فوق‌الذکر بیان نشده تا مستند به ماده ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری لغو شود، مضافاً استناد به تبصره مذکور در مصوبه مورخ ۱۳۹۱/۱۰/۳ هیأت‌وزیران مؤید آن است که هیأت‌وزیران نیز قائل به عدم نسخ تبصره مذکور بوده است، بنابراین مصوبه هیأت‌وزیران جنبه تأکیدی بر اجرای حکم تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی دارد و استناد به ماده ۳۰ آیین‌نامه داخلی هیأت دولت در جایی مصداق دارد که هیأت‌وزیران و کمیسیونهای موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی، حق یا تکلیفی را برای وزارتخانه‌ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و وابستـه به دولت  ایجاد کند و نه تکلیفی که بـه موجب قانون ایجاد شده است. بنابراین مصوبه مورد شکایت از این جهت که تاریخ اجرای قانون را از زمان تصویب مصوبه هیأت‌وزیران (۱۳۹۱/۱۰/۱۲) به جای تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون (۱۳۸۸/۱/۱) دانسته است به علت مغایرت با قانون مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی